Ольга МІРОШНИК,
президент Фонду
місцевої демократії (Харків)
Одним з невід’ємних елементів “шведської моделі” є місцеве самоврядування, яке має у Швеції давні традиції і тривалу історію розвитку. Сьогодні саме органи місцевого самоврядування забезпечують високі стандарти соціальних послуг, відповідають за розв’язання поточних проблем територіальних громад, захист і дотримання їх законних прав та інтересів.
З іншого боку, громадяни мають гарантовані законом і традицією можливості випливати на рішення органів місцевого самоврядування та контролювати їх діяльність, яка є відкритою, прозорою і відповідальною.
Загалом, організація і діяльність шведського місцевого самоврядування, безумовно, належить до так званих “кращих практик” і як така – заслуговує на увагу та використання у процесах побудови і вдосконалення інституту місцевого самоврядування, зокрема, трансформаційних країн, до яких належить Україна1.
Нинішня система місцевого самоврядування Швеції побудована на основі адміністративно-територіального поділу країни та має два рівні – місцевий (на рівні громади, комуни) та регіональний (на рівні лену), які різняться характером та обсягом повноважень. Самоврядні органи місцевого рівня (муніципалітети) не підпорядковані регіональним (ландстингам), проте активно співпрацюють, самостійно визначаючи форми та напрями цієї співпраці. Органи обох рівнів мають у своєму складі виборні органи (на муніципальному
рівні – ради муніципалітетів, на рівні ландстингів – окружні ради) та виконавчі структури, кількість, чисельність і напрями діяльності яких ради визначають самостійно. На цей час у Швеції діють 290 муніципалітетів і 20 окружних рад.
Головні відмінності місцевого самоврядування Швеції полягають насамперед у високому рівні автономії і прав органів місцевого самоврядування2. Так, зокрема, вони мають власні джерела доходу, повноваження встановлювати розміри податку на доходи фізичних осіб - членів громади, надання соціальної допомоги (на відміну від України, де це покладається на державні структури), а також – вони є відкритими та відповідальними у своїх діях і рішеннях, що забезпечується як законом і контролем, так і загальною культурою демократії у Швеції.
Законодавче забезпечення місцевого самоврядування
Законодавчу базу діяльності органів місцевого самоврядування складає насамперед Конституція Швеції, базовий закон “Про місцеве самоврядування у Швеції” (1991р.)3, а також певні акти виборчого, податкового та галузевого законодавства, які врегульовують окремі аспекти компетенції, повноважень і відповідальності органів місцевого самоврядування, їх взаємовідносин і відносин з органами державної влади4. У базовому законі враховані положення Європейської хартії місцевого самоврядування, яку Швеція ратифікувала в 1989р.
На відміну від українського, законодавство Швеції не регламентує організацію діяльності органів самоврядування (структуру, розподіл функцій, чисельність тощо) та не встановлює вичерпного переліку питань, що належать до їх компетенції. Законодавчо визначаються лише повноваження органів державної влади, всі інші питання – віднесені до компетенції органів самоврядування. Так, до компетенції держави належать питання оборони, охорони громадського порядку, зайнятості, залізничного сполучення, будівництва доріг національного рівня та ін.
Водночас, закон встановлює певні “обов’язкові” (делеговані) повноваження самоврядних органів і правила їх розподілу між рівнями самоврядування5. Так, до обов’язкових повноважень муніципалітетів належать питання освіти (за винятком вищої), соціальних послуг (догляд за дітьми, літніми людьми та особами з особливими потребами), планування та будівництва, забезпечення належних умов життя та діяльності територіальних громад (транспорт, водопостачання, прибирання вулиць, утилізація відходів тощо), а також – певні завдання з охорони довкілля. Певне уявлення про завдання муніципалітетів і розподіл витрат на їх виконання можна отримати з таблиці “Структура поточних витрат муніципалітетів у Швеції ”).
| Догляд за літніми людьми | 19% |
| Обов’язкова школа | 17% |
| Дошкільні послуги, догляд за дітьми шкільного віку | 13% |
| Догляд за людьми з особливими потребами | 10% |
| Вища середня школа (гімназії) | 8% |
| Комерційна діяльність | 6% |
| Індивідуальний і родинний догляд (крім фінансової допомоги) | 4% |
| Інша освіта | 4% |
| Фінансова допомога | 2% |
| Інші види діяльності | 16% |
На ландстинги покладається відповідальність насамперед за медичне обслуговування (в т.ч. профілактичне, а також організація роботи стоматологічних поліклінік та будинків для літніх людей). На виконання цих завдань припадає до 80-90% видатків ландстингів. Самостійно припинити виконання цих завдань, або скороти обсяги послуг обов’язкового характеру самоврядні органи не вправі.
Натомість добровільні завдання вони визначають самостійно, виходячи з місцевих потреб і наявності ресурсів. До таких завдань належить сприяння розвитку культури і спорту, організація дозвілля, певні форми технічного обслуговування (наприклад, у сфері енергозбереження) тощо.
Особливо важливим у шведській моделі місцевого самоврядування є безумовне дотримання принципу єдності повноважень і ресурсів. Тобто, виконання повноважень забезпечується відповідними коштами. Так, для виконання своїх завдань органи самоврядування стягають податки, встановлюють збори та отримують державні дотації. Як видно з таблиці “Структура доходів місцевих бюджетів у Швеції”, головним джерелом доходу є податок на дохід фізичних осіб – членів відповідної громади. Зокрема, у 2006р. саме податкові доходи становили 68% доходів шведських муніципалітетів і 74% – ландстингів (окружних рад).
| Види доходів | Муніципалітети | Окружні ради |
|---|---|---|
| Податкові доходи | 68% | 74% |
| Загальні державні дотації | 11% | 6% |
| Оплати і збори | 7% | 3% |
| Спеціальні державні дотації | 5% | 3% |
| Ренти та оренди | 3% | - |
| Продаж послуг і контракти | 1% | - |
| Дотація на пільгові ліки | - | 10% |
| Інші доходи | 5% | 5% |
При цьому, рішення про ставки податку приймають самі органи самоврядування (держава встановлює лише нижню і верхню їх межі). На цей час податок на дохід становить у середньому 30% і є доходом відповідних муніципалітетів. На доходи, що перевищують певний рівень встановлюється додатковий податок у розмірі 20-25% суми, що перевищує зазначений рівень. Цей податок є джерелом доходу ландстингів.
Виборче право на місцевому рівні
Право брати участь у виборах до муніципальних та окружних рад має кожен шведський громадянин, який постійно проживає на території певного муніципалітету чи ландстингу та на день виборів досяг 18 років. Зважаючи на історичні традиції, право голосу мають громадяни Ісландії і Норвегії, а також – громадяни держав-членів ЄС. Інші іноземні громадяни мають право голосу, якщо вони проживають у Швеції не менше трьох років поспіль до виборів6. Така лояльність до іноземних громадян є скоріше винятком у муніципальному виборчому праві у світовій практиці.
Вибори відбуваються на пропорційні основі, за відкритими партійними списками. Партії, представлені у виборних органах, отримують дотації з муніципального чи окружного бюджету.
Державна влада і місцеве самоврядування
Центральний Уряд та органи місцевого самовряду-вання співпрацюють у різних сферах і в різний спосіб для досягнення кращих управлінських результатів7. Уряд і Парламент визначають головні параметри соціально-економічного розвитку країни та її регіонів. Але в межах цих параметрів органам самоврядування надається значна свобода в забезпеченні (організацій-ному та ресурсному) досягнення цих параметрів.
Утримуючись від жорсткої регламентації внутріш-ньої діяльності громад, держава контролює діяльність самоврядних органів через правові, економічні та адміністративні механізми8. До правових механізмів слід віднести нормативно-правове регулювання, до економічних – надання загальних і спеціальних дота-цій, участь в інвестиційних регіональних проектах тощо9. Адміністративні механізми полягають у тому, що державні галузеві відомства (наприклад, Державне управління соціального забезпечення та охорони здоров’я, Національна агенція з освіти тощо) здійсню-ють нагляд за відповідним напрямом діяльності само-врядних органів. Зауваження і пропозиції цих відомств переважно мають не директивний, а рекомендаційний характер. Однак, центральні відомства можуть у пев-них випадках ініціювати перегляд рішень органів місцевого самоврядування в судовому порядку.
Слід зауважити, що при цьому рішення представницького органу не підлягають прямому контролю з боку держави навіть з принципових питань, що мають вирішальне значення для розвитку громади (визначення цілей і напрямів діяльності, бюджет, податки, призначення місцевого референдуму тощо).
Водночас, жителі відповідної адміністративно-територіальної одиниці мають право оскаржити рішення муніципалітету чи окружної ради, якщо воно порушує їх права, апелюючи до адміністративного суду або пар-ламентського омбудсмена (який, до речі, має повнова-ження нагляду за законністю рішень адміністративних судів)10. Такі звернення теж можна вважати певною формою контролю над діяльністю самоврядних органів, яку здійснюють як держава, так і самі громадяни.
Місцеве самоврядування і громадяни
Закон про місцеве самоврядування надає можливість членам територіальних громад контролювати діяльність посадових осіб самоврядних органів, а також – рішення рад муніципалітетів та окружних рад і впливати на них. Головним механізмом такого контролю і впливу є право на судове оскарження зазначених рішень, дій (або бездіяльності) посадових осіб, що призвели до порушення законних прав громадян.
Отже, ухвалені радами рішення можуть бути оскаржені будь-яким членом відповідної громади в адміністративному суді, який перевіряє відповідність цих рішень закону.
Найбільше значення право на судове оскарження має стосовно добровільних повноважень (завдань) самоврядних органів. У цьому випадку суд розглядає оскаржуване рішення на предмет його законності, а не доцільності. Тому, якщо він визнає рішення незаконним, воно підлягає скасуванню (повністю або в окремих частинах), але – що дуже важливо – суд не має права замінити оскаржуване рішення новим. Це пре-рогатива органу місцевого самоврядування.
Якщо ж оскаржуване рішення стосується обов’язко-вих повноважень (завдань) самоврядних органів або дій (чи бездіяльності) їх посадових осіб, що призвели до порушення законних прав громадянина, то адміністратив-ний суд розглядає оскаржуване рішення (або дії посадової особи) на предмет не лише законності, але й доречності. При цьому, суд має право замінити оскаржуване рішення новим, яке відновлює порушене право. Тобто, в такому випадку відбувається більш активне втручання суду у процес здійснення місцевого самоврядування.
До дієвих засобів контролю діяльності та рішень самоврядних органів слід також віднести засоби масової інформації, які постійно аналізують зазначені рішення та дії з точки зору їх відповідності інтересам громади. Доречно зазначити, що шведські органи самоврядування охоче співпрацюють із ЗМІ, зокрема тому, що їх діяльність є відкритою і прозорою. Так, муніципалітет сто-лиці прийняв Політику комуни Стокгольма щодо засобів масової інформації і Десять інформаційних заповідей для Стокгольма. Суть цих документів, як і співпраці самоврядних органів і ЗМІ загалом, полягає в забезпеченні відповідального місцевого самоврядування під громадським контролем.
Право громадян на судове оскарження муніципальних рішень і судова практика
Судове оскарження муніципальних рішень – право кожного члена комуни, визнане ще Указом про місцеве самоврядування 1862р. Право на оскарження розглядається як інструмент демократичного контролю громадян над законністю рішень, що їх ухвалюють органи самоврядування.
У процесі судового розгляду оскаржуваних рішень законодавчі положення про повноваження (завдання) самоврядних органів набувають конкретного наповнення, оскільки іноді на практиці дуже важко визначити чіткі межі повноважень органів державної влади та органів самоврядування, а отже – вирішити питання про пере ви-щення ними їх повноважень.
Це означає, що замість детальної регламентації законом, питання про визначення межі повноважень самоврядного органу передається на розгляд суду. Вважається, що таким чином положення про повноваження (завдання) легше привести у відповідність до змін у суспільстві.
Так, саме в судовій практиці були визначені певні принципи обмеження повноважень органів самоврядування. Зокрема:
- принцип локальності, що обмежує діяльність комуни межами її адміністративної території11;
- принцип собівартості, який полягає в тому, що комунальні розцінки та оплата членами комуни наданих їм послуг не повинні перевищувати їх вартості (застосування цього принципу зумовило заборону створення та діяльності муніципальних підприємств, спрямованих на отримання швидкого та/або монопольного прибутку);
- принцип рівноправності, що передбачає рівність усіх членів комуни та однакове ставлення до них з боку органів місцевого самоврядування.
Загалом, багато з принципів, сформованих у результаті практики адміністративних судів, були внесені згодом до тексту Закону про місцеве самоврядування.
Підсумовуючи, можна констатувати, що успішність і результативність місцевого самоврядування в країні безпосередньо залежить, по-перше, від чіткого усвідомлення як державою, так і суспільством того безумовного факту, що питання місцевого значення можуть і повинні вирішуватися саме органами місцевого самоврядування, а не органами державної влади.
По-друге – від безумовного дотримання принципу єдності повноважень і ресурсів.
По-третє – від забезпечення відкритості, прозорості та відповідальності рішень і дій самоврядних органів.
Організоване та контрольоване належним чином місцеве самоврядування дає можливість уникати багатьох суперечностей і мінімізувати дистанцію між громадянами та державою, яка не завжди у змозі належно і вчасно реагувати на місцеві проблеми.
1 У цій статті використано матеріали, надані шведською стороною: Рудебек К. Фінанси місцевого самоврядування у Швеції. Власні доходи, державні дотації і система вирівнювання. – Архів Центру Разумкова.2 Надалі в тексті терміни “органи місцевого самоврядування”, “органи самоврядування” та “самоврядні органи” вживаються як синонімічні.3 Sweden Local Government Act 1991. Доступний англ. мовою на http://www.sweden.gov.se
4 Наприклад, Закон про планування та будівництво (1982р.), Закон про охорону здоров’я та медичні послуги (1982р.), Закон про освіту (1985р.), Кодекс законів про охорону довкілля (1998р.), Закон про соціальне обслуговування (2001р.) та ін.
5 При цьому, може змінюватись і розподіл функцій між видами публічної влади. Наприклад, донедавна питаннями освіти опікувалися лише органи державної влади, сьогодні – це сфера відповідальності та повноважень місцевого самоврядування.
6 Для порівняння: відповідно до українського законодавства право голосу на місцевих виборах мають винятково громадяни України Див.: Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, ст.3.
7 Загалом, органи місцевого самоврядування надають 70% усіх управлінських послуг, що свідчить про високий рівень децентралізації публічної влади.
8 Хэггрут С., Крунваль К., Рибердаль К., Рюдебек К. Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы. – Стокгольм , 2000, с.51.
9 Докладніше див. статтю В.Федюка та А. Биченка “Регіональний розвиток у Швеції та Україні”, вміщену в цьому журналі.
10 Швеція має розвинутий інститут парламентських омбудсменів (Justitieombudsman). Як правило, Парламент призначає чотирьох омбудсменів, які здійснюють нагляд за дотриманням законності в діяльності всіх державних і муніципальних органів та установ і їх посадових осіб (за винятком членів Уряду, депутатів Парламенту і членів муніципальних рад).
11 Для прикладу можна згадати справу міста Уппсала, що стосувалася питання про можливість придбання ним зенітної зброї. Розглядаючи скаргу на це рішення, Верховний адміністративний суд скасував його двома третинами голосів. У висновку зазначалося, що питання оборониє виключною справою держави, не дивлячись на те, що Уряд не завжди вчасно здійснював закупівлю необхідної зброї. У 1980-х роках цим же судом були анульовані рішення у справах, що стосувалися внутрішньої політики (теж сфери повноважень органів державної влади), приміром, про імпорт фруктів з Південної Африки чи надсилання подарунків до В’єтнаму. Див.: Введение в шведское право. – Москва, 1986, с.83.
Завантажити статтю в форматі pdf:
Інститут місцевого самоврядування у Швеції (.pdf)
Copyright © 2026 Фонд місцевої демократії. Всі права захищені.