ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ(другий етап конституційної реформи)Одним з найбільш вагомих здобутків України за роки незалежності безумовно слід визнати розбудову місцевого самоврядування. Вже з перших років незалежності в нашій країні здійснювалися поступові кроки, спрямовані на відродження самобутніх самоврядних традицій українського народу з урахуванням сучасних міжнародно-правових стандартів у сфері організації управління на місцях. За час, що минув, у цій сфері багато що зроблено. Зокрема, вдалося закласти правові, організаційні, матеріально-фінансові засади місцевого самоврядування. Питанням його організації був присвячений окремий розділ Конституції України, прийняті Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про службу в органах місцевого самоврядування», значний регулятивний потенціал у цій сфері несуть й інші законодавчі акти.

Конституція 1996 р. у ст.7 вперше у вітчизняній політико-правовій практиці проголосила, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Більше того, чинний Основний Закон у ст.5 визнає місцеве самоврядування, поряд з державною, формою здійснення влади Українського народу. Таким чином, муніципальна влада як самостійна підсистема публічної влади в нашій країні отримала легальне визнання й вищу, конституційну форму закріплення.

Конституція України не тільки визнала місцеве самоврядування, але й проголосила відданість нашої держави міжнародно-правовим цінностям і стандартам. Виходячи з цього, у 1997 році Україна підписала і ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування. Цей документ містить міжнародно-правові стандарти в сфері місцевого самоврядування та відіграє роль базового у загальнодемократичних євроінтеграційних процесах. Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самоврядування, наша держава взяла на себе зобов’язання дотримуватися встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних співтовариств та їх органів. При цьому Європейська Хартія виходить з можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значення для поєднання національних політико-правових традицій організації влади з міжнародно-правовими стандартами у цій сфері.

Проте, поряд з безумовними здобутками щодо розбудови місцевого самоврядування в Україні, необхідно визнати: зроблено далеко не все з того, що є необхідним. Реаліями сьогодення, на жаль, стали надмірна централізація державної влади, створення громіздкої і малоефективної управлінської структури на територіальному рівні, розчарування серед широких верств населення у можливості ефективного вирішення питань місцевого значення. Недосконалість чинного законодавства породжує численні конфлікти між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, призводить до загострення багатьох соціальних, економічних, національно-культурних та інших проблем місцевого розвитку.

Місцеве самоврядування в Україні на сучасному етапі потребує суттєвого реформування. Це обумовлено рядом факторів як об’єктивного, та і суб’єктивного характеру.

Одним з найголовніших серед цих факторів є недосконалість існуючої моделі організації влади на місцевому рівні; адже вона на сьогодні є внутрішньо суперечливою, позбавленою деяких необхідних системних зв’язків і водночас поєднаною з конкуренцією компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Недоліки територіальної організації влади в Україні значною мірою є наслідком недостатньо послідовної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, відсутністю власних виконавчих органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, оскільки це призводить до декоративності місцевого самоврядування.

Ситуація суттєво ускладнюється також відсутністю основоположних законів у сфері місцевого самоврядування, зокрема законів „Про комунальну власність”, „Про місцеві податки та збори”, „Про територіальну громаду” та інших. Гостра дискусійність питань організації місцевого самоврядування, відсутність серед провідних політичних сил країни та в наукових колах єдності у поглядах на шляхи їх вирішення призводять до подальшого затягування у вирішенні цих питань, до прагнення перенести їх „на потім”.

Додаткових проблем додало й запровадження пропорційної виборчої системи на місцевому рівні, що посилило роль партій у політичній системі України, але водночас фактично призвело до втрати районними, обласними радами специфічного статусу органів місцевого самоврядування, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, а також до протистояння між регіональними органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Переважна більшість територіальних громад залишилися без представництва у районних та обласних радах, оскільки переважну більшість мандатів у представницьких органах регіонального рівня отримали особи, що постійно проживають у районних та обласних центрах.

Незважаючи на значну кількість і гостроту наявних проблем, місцеве самоврядування досі залишається фактично поза межами конституційної реформи. На жаль, втрачено час щодо можливості запровадження положень законопроекту № 3207-1, який знаходиться на перевірці у Конституційному Суді України. Адже чинна Конституція передбачає, що законопроект щодо внесення змін до Конституції приймається більшістю від конституційного складу парламенту й остаточно затверджується на наступній сесії. Законопроект № 3207-1 був прийнятий ще 8 грудня 2004 р. і, відповідно, мав бути затверджений на весняній сесії парламенту. Але цього не відбулося ні навесні, ні восени 2006 р.

Отож є час, аби знову критично переосмислити зміст цього законопроекту та остаточно визначитися з концепцією майбутнього реформування. Тим більш, що у багатьох фахівців законопроект № 3207-1 і досі викликає істотні заперечення. Зокрема, серед основних вад законопроекту № 3207-1 відзначають:

1. Нечіткість статусу місцевих державних адміністрацій у зв’язку з недостатнім ступенем деталізації конституційно-правових норм щодо регулювання їх функцій та компетенції. Виходячи з редакції ст. 119 Конституції України важко визначити – чи це будуть місцеві органи виконавчої влади, чи представники Президента й Кабінету Міністрів на місцях, чи контрольно-наглядові органи;
2. Закріплення функцій місцевих державних адміністрацій в такому вигляді, як це пропонується в законопроекті № 3207-1, може призвести до дублювання функцій контролю, який здійснюється центральними органами виконавчої влади, а також загального нагляду органами прокуратури;
3. У законопроекті виконавчі органи районних та обласних рад визначаються в якості органів, що представляють спільні інтереси мешканців територіальних громад. Це призводить до урівнювання статусу представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, що суперечить загально прийнятим засадам організації представницької влади;
4. Ліквідація районних державних адміністрацій, як це пропонується в законопроекті № 3207-1, у нинішніх умовах пов’язана зі здійсненням широкомасштабних заходів правового та організаційного характеру (передача майна, зміна розпорядника бюджетних коштів, вирішення трудових прав державних службовців, конституційне та цивільно-правове правонаступництво). Без єдиної політичної волі керівництва держави, відсутності координації у діях усіх органів державного влади може відбутися блокування цього процесу або значне затягування його у часі;
5. У зв’язку із перетворенням районних та обласних рад у повноцінні органи місцевого самоврядування з власними виконавчими органами, потребує вирішення питання щодо зміни процедури обрання голів районних та обласних рад, які на сьогодні обираються депутатами самої ради. Можливо, більш доцільним є обрання зазначених посадових осіб безпосередньо населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Головне завдання у даній сфері у теперішній час, на наш погляд, полягає у визначенні концептуальних засад реформування існуючої моделі організації на місцевому рівні. У зв’язку із суттєвими недоліками законопроекту № 3207-1, які в умовах існуючої системи організації влади можуть призвести до можливої втрати керованості соціально-економічним розвитком територій, до послаблення виконавчої вертикалі та загострення проблем територіального устрою, є потреба у суттєвому доопрацюванні зазначеного законопроекту або навіть у розробцінового законопроекту про внесення змін до Конституції України.

У даній ситуації можливі три основні варіанти концептуального вирішення наявних проблем організації публічної влади на місцях:

Перший з них представлений у проекті закону «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування» (реєстр. № 3207-1) і передбачає досить конфліктну модель організації виконавчої влади на місцевому рівні. Збереження існуючого порядку формування місцевих державних адміністрацій (призначення на посаду і звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а також їх підпорядкованість Президенту України та Кабінету Міністрів України не сприятиме підвищенню ефективності їх діяльності, оскільки вони змушені будуть одночасно орієнтуватися на два політичні центри, рішення яких не завжди збігаються. Недостатньо чітко визначено і статус місцевих державних адміністрацій, оскільки з тексту законопроекту незрозуміло – чи залишаються вони в системі органів виконавчої влади, чи будуть перетворені в контрольно-наглядові органи, які функціонуватимуть поза системою виконавчої влади.

Другий варіант передбачає визначення місцевих державних адміністрацій виключно в якості органів виконавчої влади та підпорядкування їх Кабінету Міністрів України та центральним органам виконавчої влади. Така модель об’єктивно сприяла б посиленню виконавчої вертикалі та покращенню організації виконавчої влади на місцевому рівні. В такій моделі логічним є призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій Кабінетом Міністрів України. Це позбавляє Президента України впливу на місцеві державні адміністрації, тому така модель навряд чи буде підтримана 2/3 народних депутатів у Верховній Раді України.

Третій варіант є найбільш поміркованим, а тому й має більше шансів бути реалізованим на практиці. Його головна ідея полягає у тому, що реформування системи органів публічної влади на місцевому рівні не повинно обмежувати повноваження Президента України чи послаблювати виконавчу вертикаль. Необхідно розробити і затвердити таку модель, в якій і Президент України і Кабінет Міністрів України отримували б ефективний механізм реалізації своїх функцій та компетенції. Для цього необхідно трансформувати місцеві державні адміністрації в регіональні контрольно-наглядові органи і підпорядкувати їх Президентові України. Їх діяльність має бути організована подібно до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим. Водночас за Кабінетом Міністрів України має бути закріплено право створювати за необхідності органи виконавчої влади на обласному та районному рівнях, призначати та звільняти їх керівників.

У цілому слід зауважити, що реформування місцевої організації влади слід здійснювати виважено, враховуючи власний досвід, спираючись не тільки на підтримку політичних сил, а й на досягнення вітчизняної науки державного будівництва та місцевого самоврядування, юридичної науки в цілому. Проблема повинна вирішуватися не з точки зору політичної кон’юнктури, а з позицій раціоналізму, обґрунтованості й неупередженості суджень. Істотний внесок у вирішення складних проблем територіальної організації влади могла б внести й Академія правових наук, яка має для цього необхідний інтелектуальний, організаційний, кадровий потенціал, а також беззаперечний авторитет як серед вітчизняного політикуму, так і серед широких кіл громадськості.

Начальник кафедри
конституційного та міжнародного права
кандидат юридичних наук, доцент                            В.О. Серьогін