Як свідчить досвід багатьох демократичних країн, раціональний розподіл повноважень і відповідальності на місцях між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування дає змогу забезпечити найбільш ефективну взаємодію цих структур, засновану на вільному волевиявленні громадян і захисті ними своїх соціальних і економічних інтересів у межах Закону.

Незважаючи на те, що будучи різними за юридичною природою ланками місцевої влади, – функціонування місцевих державних адміністрацій є втіленням концепції державної політично-правової природи місцевої влади, а діяльність територіальних громад відповідає концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування, має недержавну політично-правову природу, – вони обидві репрезентують публічну владу і покликані забезпечити збалансований розвиток відповідних територій та вирішення проблем як місцевого, так і загальнодержавного значення.

Відтак значної ваги набуває питання взаємовідносин органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, визначення організаційно-правових форм їх співпраці, розроблення висновків і пропозицій щодо вирішення проблем регулювання суспільних відносин у сфері делегування повноважень органам місцевої влади.

Слід зазначити, що мова піде про делегування повноважень саме органам місцевого самоврядування. Делегування ж повноважень місцевого самоврядування державним органам з наукової точки зору є нонсенсом.

Конституція України 1996 р. передбачає, що окремі повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам місцевого самоврядування, тобто безпосередньо радам. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (див.: ч.ч. 3, 4 ст. 143 Конституції України).

У подальшому часткового закріплення здійснення делегованих повноважень одержало в Законах “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”. Крім того, через недостатню урегульованість процедур делегування повноважень, мала місце спроба прийняття спеціального окремого закону “Про делегування органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень”, на нагальність прийняття якого неодноразово наголошувалося в наукових публікаціях. Нажаль, спроби прийняти такий закон не увінчалися успіхом.

Делегування повноважень повинне, як це прямо передбачено Конституцією, супроводжуватися передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових засобів. Про що йдеться в ст. 143 Конституції України, а також в ст. 67 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Це надзвичайно важлива умова, що гарантує, по-перше, саме здійснення повноважень, а по-друге, продовження виконання місцевим самоврядуванням властивих йому головних функцій. Невиконання такої умови має бути підставою для відмови відповідних органів місцевого самоврядування від виконання відповідних державних повноважень або для виконання органами місцевого самоврядування переданих повноважень тільки в межах наданих ресурсів.

Отже, при передачі матеріальних і фінансових засобів для здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень важливо враховувати їх домірність переданим повноваженням і їх достатність для реалізації даних повноважень. Від достатності переданих органам місцевого самоврядування зазначених засобів для здійснення окремих державних повноважень залежатимуть межі реалізації даних повноважень відповідними органами, а також відповідальність органів місцевого самоврядування за їх здійснення. Вимога домірності фінансових коштів органів місцевому самоврядуванні наданим їм конституцією чи законом повноваженням знайшла відображення в Європейській Хартії місцевого самоврядування (ст. 9 ч. 2).

З урахуванням вимог ст. 4 Хартії щодо відповідності цих повноважень можливостям та інтересам місцевого самоврядування, необхідно виробити конкретні переліки державних повноважень, які не могуть делегуватися органам місцевого самоврядування взагалі або делегуються в разовому порядку на певний строк, а також безстроково, інші умови здійснення цих повноважень та їх припинення.

Доречно, на підставі законодавства про делегування і законів про бюджет, що закріплюють обсяг фінансових засобів на здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, укладати договори між уповноваженими органами державної влади й органами місцевого самоврядування про порядок і терміни фінансування органів місцевого самоврядування при здійсненні ними окремих державних повноважень, про відповідальність за несвоєчасну передачу і нецільове використання відповідних фінансових засобів.

Як правило, органи державної влади передають органам місцевого самоврядування повноваження, реалізація яких має безпосереднє відношення до інтересів місцевого населення. З обох законів (“Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві адміністрації”) слід виключити переліки повноважень, які можуть делегуватись. Предмет делегування доцільно передати на узгодження сторін, передбачивши чіткий перелік державно-владних повноважень, які взагалі не можуть делегуватись від органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, наприклад: забезпечення національної безпеки, охорона державної таємниці тощо (так звані державні прерогативи). Також, слід зазначити, що не допускається делегування органам місцевого самоврядування державних повноважень, якщо вони віднесені до питань адміністративно-територіального устрою; якщо делегування повноважень призведе до порушення прав і свобод людини і громадянина, верховенства Конституції і законів України, територіальної цілісності України. Передбачити, що будь-яке питання, що не попадає в окреслений простір, може бути передане у компетенцію муніципальних органів.

Ще одна умова, пов’язана з наділенням органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, полягає в можливості контролю з боку держави за їх реалізацією. Такий контроль, за загальним правилом, означає можливість відповідних державних органів давати вказівки органам місцевого самоврядування з приводу реалізації переданих повноважень, оцінювати прийняті ними рішення з точки зору не тільки законності, але й доцільності, а також скасовувати при необхідності такі рішення чи припиняти їх дію.

Механізм урядового нагляду за муніципалітетами в різних країнах різний. Так, в унітарних державах (Великобританія, Франція, Італія, Японія) такий нагляд, як правило, здійснюється центральним урядом. У федеративних державах муніципалітетами відають, як правило, уряди суб’єктів федерації.

У деяких країнах, наприклад у скандинавських, у Великобританії та ін., контроль за законністю фінансової та іншої діяльності органів місцевого управляння здійснюють спеціальні відносно незалежні контролери–омбудсмени (зі шведського “ombudsman” – представник інтересів, перекладач), порушуючи питання про відповідальність посадових осіб муніципалітетів за неправильне здійснення фінансово-бюджетних та інших повноважень.

Для української системи місцевого самоврядування варто визнати можливим застосування такого досвіду по контролю за реалізацією переданих на місцевий рівень державних повноважень. З питань же місцевого значення органи місцевого самоврядування повинні володіти визначеною в рамках законодавства певною свободою дії. Контроль з боку державних органів влади в цій сфері необхідно здійснювати тільки за відповідністю законодавству дій місцевих органів влади.

Наділення (делегування) органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями не повинне трактуватися як повне звільнення органів державної влади від відповідальності за здійснення переданих повноважень. Повноваження, передані органами державної влади для реалізації органам місцевого самоврядування, продовжують зберігати своє державне значення.

Істотні розбіжності у наукових колах виникають з питань чи потрібна згода сторін в процесі делегування та чи можливі односторонні дії. Висловлюються думки як про обов’язкове виконання органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм без їхньої згоди з ініціативи первинного власника за законом, так і про необхідність попереднього погодження такої передачі з муніципальними органами.

Вважаю, що згода потрібна, оскільки зменшується обсяг прав і обов’язків однієї сторони і збільшується у іншій. А для цього необхідна певна готовність. Органи державної влади повинні утримуватися від прийняття рішень про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями у випадку, якщо з заперечень відповідних органів випливає об’єктивна неможливість виконання ними зазначених повноважень. При цьому органи місцевого самоврядування не вправі шляхом прийняття юридично владного рішення відмовитися від наділення їх окремими державними повноваженнями в однобічному порядку без вказівки об’єктивних причин такої відмови. У випадку прийняття органами державної влади рішення про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями при їхньому запереченні проти цього останні вправі оскаржити дане рішення в судовому порядку і виконувати його в тому обсязі, у якому воно забезпечено матеріальними і фінансовими ресурсами.

У цьому плані встановлення об’єктивної можливості виконання окремих державних повноважень органами місцевого самоврядування повинна бути головною умовою їхнього делегування. Функціональна готовність органів місцевого самоврядування до виконання тих чи інших повноважень повинна служити додатковим критерієм прийняття відповідних рішень.

З цього приводу було б слушним передбачити необхідність проведення обов’язкових консультацій у процесі підготовки і прийняття рішень органів державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування, якщо це стосується інтересів останніх.

Щодо обмеження делегування строком. Вважаю, що в ряді випадків це виправдано.

Основний принцип делегування повноважень – досягнення ефективної реалізації переданих державних повноважень не повинно причиняти ущерб вирішенню питань місцевого значення. Отже, іншою проблемою є те, що часто обсяг делегованих повноважень перевищує обсяг власних повноважень органів місцевого самоврядування.

Все ж таки треба звести делегування до мінімуму. Органам місцевого самоврядування слід передаватися лише незначну частину повноважень органів виконавчої влади. Принаймні, вони не можуть переважати власні повноваження органів місцевого самоврядування, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого життя. Насправді, виходить навпаки. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” містить приблизно 70 власних самоврядних повноважень, а делегованих – аж 78. Виходить так, що в Україні вся, без виключень, система виконавчих органів місцевих рад задіяна в процесі реалізації повноважень органів виконавчої влади. Враховуючи, що обсяг цих повноважень складає майже половину, а в окремих випадках навіть більше половини, в їх компетенції, це дає підстави характеризувати їх в більшій мірі як органи державної виконавчої влади, ніж як виконавчі органи місцевих рад, що не сприяє розвитку місцевого самоврядування в цілому.

Іншими словами, органи місцевого самоврядування змушені часом на шкоду своїм інтересам вирішувати державні завдання на своїй території, і найчастіше фінансово незабезпечені. Тим більше що дане положення не повною мірою відповідає принципам самостійності і незалежності місцевого самоврядування, зафіксованим у Конституції України.

Одним зі способів вирішення зазначених проблем є прийняття закону “Про делегування органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень”, що дозволив би встановити єдині підходи в правовому регулюванні передачі державних повноважень, передбачав як власне порядок передачі даних повноважень, так і порядок передачі необхідних для їхнього здійснення ресурсів.

У той же час, вважаю, що по цілому ряду поточних питань органам місцевого самоврядування і органам управління доцільно використовувати більш оперативні форми. Так, якщо характер взаємодії у певній сфері вимагає детального визначення прав, обов’язків і відповідальності, а також пов’язаний з виділенням матеріально-фінансових коштів, кращою формою взаємодії є договір (угода). Відповідно п. 5 ст. 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. По суті можна зазначити, що в нашому випадку договір здобуває значення важливого засобу саморегуляції відносин партнерів.

Такі договори й угоди доречно б було підписувати главам виконавчих органів влади, але в ряді випадків, встановлених законом, набирати сили тільки після затвердження з боку представницьких органів влади і після їхнього офіційного опублікування в засобах масової інформації.

Істотними та необхідними умовами таких договорів необхідно визнати: мету передачі, терміни делегування, взаємні зобов’язання сторін, обсяг і конкретний перелік переданих органам місцевого самоврядування державних повноважень; обсяги і порядок надання органами державної влади органам місцевого самоврядування необхідних для їхнього здійснення ресурсів; форми контролю за реалізацією цих повноважень.

Не менш важливо визначити, який із способів врегулювання розмежування повноважень є найбільш доцільним: коли краще спиратися на закон, а коли – на договори, угоди. З цього приводу важливо вміло використовувати договірну форму реалізації повноважень місцевих органі влади, не “руйнуючи” законодавчий шар. Отже, суперечки щодо питань закону чи договору у делегуванні продовжуються. Я ж залишаюся прихильницею можливості передачі органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень договором. Договори дозволяють досягти декількох цілей: по-перше, розмежування повноважень між названими органами; по-друге, визначення сфер та умов взаємодії органів; по-третє, встановлення програм співробітництва; по-четверте, делегування повноважень.

Дійсно, договірна форма регулювання питань делегування є привабливою, але не безспірною. У зв’язку з даною пропозицією виникає декілька питань:

• ·                    По-перше, договір як форма правового регулювання взаємин передбачає рівність сторін і процедуру узгодження предмета договору, – тобто порядку передачі і реалізації окремих державних повноважень. Тоді якими будуть правові наслідки при відмові органів місцевого самоврядування підписати договір?
• ·                    По-друге, досить проблематично в одному законі визначити, які фінансові засоби, в якому обсязі мають бути передані на місцевий рівень, особливо якщо передача здійснюється відносно всіх органів місцевого самоврядування, розташованих на певній адміністративно-територіальній одиниці або взагалі на території всієї України. Закон про делегування в такому випадку буде схожий на кошторис витрат місцевого самоврядування по здійсненню переданих повноважень. У такій ситуації договір, що регулює надання органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень, виглядає більш доцільним з точки зору врахування специфіки муніципальних органів влади.
• ·                    По-третє, але ж делегування, як правило, передбачає однобічний механізм передачі, однобічні дії і рішення органів державної влади, звідси неясно, що ж в остаточному підсумку буде предметом договору. І якщо договірна форма правового регулювання взаємовідносин передбачає рівність сторін і процедуру узгодження предмета угоди, то чи можлива відмова органів місцевого самоврядування від делегованих повноважень, якщо так, то чи будуть (і якщо будуть, то які) правові наслідки при відмові органів місцевого самоврядування підписати договір.

Але навіть і в цьому разі вважаю можливим і доцільним договірний порядок передачі державних повноважень органам місцевого самоврядування.

Підводячи підсумок можна зазначити, що проблеми передачі і реалізації окремих державних повноважень органами місцевого самоврядування є актуальними і вимагають подальшого дослідження, від ефективного вирішення яких, в остаточному підсумку, залежатиме не тільки удосконалення механізму передачі і виконання окремих державних повноважень органами місцевого самоврядування, сама реформа місцевого самоврядування, але й повнота вирішення, досягнення цілей і завдань держави та суспільства в цілому.

Алла Онупрієнко, експкпт ФМД –