Модернізація реєстраційної системи в Україн | Фонд місцевої демократії
Фонд місцевої демократії
Foundation of Local Democracy,
Kharkiv Ukraine
Фонд місцевої демократії (ФМД) - громадська неприбуткова організація, аналітичний центр(THINK TANKS), метою якого є вплив на економічні, політичні та соціальні процеси в Україні, сприяння місцевому самоврядуванню, проведенню реформ, розвитку громадянського суспільства та демократії

Модернізація реєстраційної системи в Україн

12 липня 2014
Ю.Іванов, О.Мірошник, А.Сєніна

Внесення до відомостей чи змін до державного земельного кадастру часто є головним болем для тих, хто хоч раз із цим зіштовхувався. Для громадян така адмінпослуга означає величезні витрати часу та коштів, а також досить значними є корупційні ризики. Яким чином провести реформу у наданні цієї послуги?

Практика надання адміністративних послуг в Україні свідчить про наявність великої кількості проблем у процесі отримання таких послуг громадянами. Цей факт підтверджується даними багатьох спеціальних досліджень у сфері якості надання адміністративних послуг.

Так, в оцінці якості надання адміністративних послуг думки населення України поділилися: 33% дали задовільну оцінку, добру – 12% і 32% – погану. Крім того 11% населення давали хабарі за надання адміністративних послуг, вважаючи, що «так простіше і легше вирішити їхні проблеми».

Ці результати свідчать про досить низьку якість надання адміністративних послуг та незадоволення суб’єктами надання останніх більшої частини населення України. При цьому серед найбільш негативних елементів при наданні адміністративних послуг найчастіше були зазначені: великі черги,  відсутність чітких пояснень щодо усіх обставин справи та потрібних  документів , тяганина із розглядом справи. Тобто, на перший план серед проблем в отриманні адміністративних послуг було поставлено складність та непрозорість процесу отримання адміністративної послуги та великий термін очікування результату.

Тому створення зручних, зрозумілих та доступних умов для отримання громадянами адміністративних послуг є однією з головних задач, що має вирішуватися органами державної влади та місцевого самоврядування.

Реалізація цієї задачі надзвичайно актуальна для України на сучасному етапі розвитку, де система надання адміністративних послуг є непрозорою, нераціональною та повільною. Однак необхідно відмітити, що в 2013 р. Україна вже зробила перші позитивні кроки в реформуванні системи надання адміністративних послуг, зокрема прийняла пропозицію Грузії щодо модернізації реєстраційної системи в Україні. При цьому, на думку екс-заступника міністра юстиції Грузії Георгія Вашадзе, «… нині одним із найголовніших завдань для України є створення єдиних центрів адмінпослуг. Наша концепція передбачає можливість цілодобового доступу громадян до необхідних послуг та зведення максимально комфортних для населення будівель адмінцентрів з продуманою внутрішньою логістикою, яка унеможливить утворення черг». Безумовно, обраний вектор змін є слушним та перспективним, але створення мережі центрів, на наш погляд, – це тільки одна з умов реорганізації системи надання адміністративних послуг.

Закон України «Про адміністративні послуги» дає офіційне визначення адміністративної послуги як результату здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону. Тобто адміністративна послуга здійснюється в процесі реалізації своїх владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг задля забезпечення прав, інтересів і свобод громадян, підприємств, організацій.

На сьогодні жодним нормативно-правовим не затверджений вичерпний перелік адміністративних послуг і виникає така ситуація, що суб’єкти надання адміністративних послуг самостійно вирішують, які саме адміністративні послуги вони надають. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, в Україні станом на 18.04.2013 нараховується близько 1130 адміністративних послуг, які може чи повинен в разі необхідності отримати громадянин. В той же час, проект Закону України «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання»  містить в собі 1003 тільки безоплатних адміністративних послуг, до них ще будуть додаватися платні адміністративні послуги. А реєстр адміністративних послуг, який розташований на Єдиному державному порталі адміністративних послуг, поки що поданий не в повному обсязі і там налічується лише близько 129 адміністративних послуг для фізичних осіб.

Невизначеність з вичерпним переліком адміністративних послуг, які мають надаватись населенню суб’єктами надання адміністративних послуг, призводить до неузгодженості дій між останніми та неповне забезпечення потреб у адміністративних послугах населення. Крім того, такий обсяг зарегульованості життя громадянина свідчить про те, що в Україні надзвичайно складно набути, змінити чи припинити будь-які права та обов’язки.

Про гострі проблеми в організації надання адміністративних послуг населенню свідчить така адміністративна послуга, як «Внесення до державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць». По суті, вона означає внесення відомостей або змін до цих відомостей до державного земельного кадастру для здійснення будь-яких господарсько-правових операцій із земельною часткою.

Сутність адміністративної послуги «Внесення до державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць»

Рис. 1. Сутність адміністративної послуги «Внесення до державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць»

Регламентується надання цієї адміністративної послуги Земельним кодексом України, Законом України «Про адміністративні послуги», Законом України «Про Державний земельний кадастр» та Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України.

Якщо громадянин хоче внести відомості до Державного земельного кадастру або змінити відомості, то він повинен отримати витяг, який підтверджує внесення цих відомостей або змін до них. Тобто витяг – це і є результат надання адміністративної послуги. Однак, перш ніж отримати витяг, громадянин зіштовхнеться з такими проблемами:

· відсутність єдиного заздалегідь відомого вичерпного переліку документів, необхідних для отримання послуги;

· необхідність подання великої кількості заяв та копій документів на різних етапах отримання послуги (6 різних заяв);

· «технологічна» тривалість отримання послуги може складати до 8,5 місяців (очікування рішення органу виконавчої влади на дозвіл виготовлення технічної документації – 30  календарних днів, виготовлення технічної документації – до 6 місяців, реєстрація земельної ділянки (привласнення кадастрового номера) – до 14 календарних днів, реєстрація прав власності – до 5 робочих днів, отримання витягу про нормативно-грошову оцінку – до 7 робочих днів, отримання витягу на підтвердження внесення змін у Державному земельному кадастрі – до 14 календарних днів). А при наявності черги, яка існує в деяких органах надання адміністративних послуг в Харківській області і на яку треба встати тільки для того, щоб подати заяву та необхідні документи, цей строк 8,5 місяців може збільшитись на 2-3 місяці в середньому;

· значні витрати часу на багаторазове відвідування органів виконавчої влади (приблизно 12 відвідувань);

· корупційна складова внаслідок неодноразового прямого контакту громадянина з посадовими особами органів виконавчої влади.

Фактично виходить, що ця адміністративна послуга подрібнена на 5-6 дрібних послуг, тобто витрати часу та коштів для однієї адміністративної послуги непомірно великі, а також досить значними є корупційні ризики – на кожному етапі отримання адміністративної послуги громадянин стикається з посадовими особами та новими вимогами щодо необхідних документів для отримання послуги.

Для більш детального аналізу проблем, необхідним є розгляд діючої технології отримання адміністративної послуги. Для цього можна весь процес отримання послуги поділити на три етапи. На кожному з них громадянин стикається з проблемними аспектами. На першому етапі «Збір та підготовка документів» сутність проблем полягає в:

1. Відсутності типової форми заяви, яку повинен подати громадянин, та вільного доступу до неї. Вказано, що заява до органу виконавчої влади подається у довільній або типовій формі, якщо остання розроблена органом. Однак, типова форма розроблена не в усіх органах та не розміщена на сайтах центрів надання адміністративних послуг. Таким чином, заявник не знає, як повинна виглядати заява і що повинна містити в собі, тому виникає проблема неправильного написання заяви та неодноразового відвідування органу виконавчої влади.

2. Через те, що на законодавчому рівні прописана норма, яка визначає підставою для розробки технічної документації, без якої неможливо отримати цю адміністративну послугу, рішення органу виконавчої влади, за результатами опитування, на практиці розробник цієї документації не візьметься за її виготовлення без цього рішення. Тому проблема є в тому, що згідно законодавства громадяни та розробник мають право  укласти договір на виготовлення технічної документації у випадку ненадходження до громадянина рішення в визначений термін. Однак на практиці, розробники «перестраховуються» та відмовляються укладати договір без рішення через відсутність усталеної практики виготовлення документації без рішення та через те, що складно довести на сьогодні, що заява була подана громадянином та залишилась без відповіді у встановлений термін.

3. За результатами опитування не завжди розробники подають цю технічну документацію до державного кадастрового реєстратора (що передбачено законодавством). Як правило, вони віддають її громадянину, і він вже самостійно працює з нею далі. У ході перевірки державним кадастровим реєстратором технічної документації виникають зауваження до неї та знаходяться помилки, що є підставою для відмови у наданні адміністративної послуги. Тому необхідно, щоб розробник працював до кінцевого результату з технічною документацією.

4. В Україні йде перехід на електронний документообіг, то навіщо подавати ще й паперовий варіант технічної документації, чого на сьогодні вимагає чинне законодавство. Крім того, у разі розбіжностей між паперовим та електронним варіантом, перевага надається паперовому варіанту, що суперечить порядку організації електронного документообігу.

5. За даними офіційного сайту Державного агентства земельних ресурсів України, (далі – Держземагенство) у 2013 році в Україні на 100% завершено проведення нормативної грошової оцінки земель усіх населених пунктів. Тому дані про нормативно-грошову оцінку містяться в базі даних органів Державного агентства земельних ресурсів України. Виникає питання, навіщо громадянину звертатися за витягом про нормативно-грошову оцінку до Державного агентства земельних ресурсів України, щоб потім подати цей витяг знов до Державного агентства земельних ресурсів України. Державний кадастровий реєстратор може отримати необхідні дані шляхом перевірки технічної документації про нормативно-грошову оцінку.

Не тільки на першому етапі, а це стосується кожного етапу,де відбувається подання документів, є проблема щодо вимоги до розбірливості заповнення документів, при цьому критерії розбірливості не встановлені. Тому може бути відмовлено у прийнятті документів через їх нерозбірливе заповнення. Через що необхідно передбачити комп’ютерне заповнення документів, зокрема, особисто посадовими особами.

На другому етапі, який полягає у поданні усіх зібраних документів Державному кадастровому реєстратору, ситуація виглядає краще, однак на даному етапі громадянин може зіштовхнутися з проблемою відмови в прийнятті документів через їх невичерпний перелік або неправильне оформлення. Також деякі суб’єкти надання адміністративних послуг запроваджують електронні черги на подачу заяви та документів, очікування в цієї черзі може займати невизначений строк.

На третьому етапі, на якому громадянин повинен отримати результат, основною проблемою є дублювання підстав у відмові у прийнятті заяви з документами та у відмові в наданні послуги через те, що йде дублювання підстав для подання документів та для отримання витягу.

Тому з метою вирішення цих проблемних питань було запропоновано новий механізм надання адміністративної послуги «Внесення до державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць», який повинен здійснюватись за допомогою Центрів надання адміністративних послуг. Такі центри були створені з метою спрощення механізмів і скорочення термінів отримання в відповідних установах адміністративних послуг, у тому числі документів дозвільного характеру.

Перший крок нового механізму полягає у консультації для з’ясування переліку документів, які необхідно подати до Центру надання адміністративних послуг, що схематично зображено на рис. 2.

Рис. 2. Шляхи отримання консультації громадянином в ЦНАП

На другому кроці громадянин має подати документи в ЦНАП адміністратору, що схематично зображено на рис. 3.

Рис. 3. Порядок подання документів адміністратору ЦНАП

Третій крок запропонованого порядку відображає сам механізм надання адміністративної послуги. Детальніше це можна побачити на рис. 4.


Рис. 4. Механізм надання адміністративної послуги

І четвертий крок полягає в отриманні громадянином витягу та технічної документації електронною поштою при впровадженні електронного документообігу.

Проблемні питання, які вдасться вирішити за допомогою запровадження нового механізму:

1. Суттєве скорочення витрат часу.Громадянин підписує одну заяву в ЦНАП на отримання адміністративної послуги замість заповнення та поетапного надання 6 заяв.

2. При запропонованому механізмі суб’єкт відвідує ЦНАП максимум 3 рази, на відміну від 12 відвідувань при діючому механізмі:

Перший раз – отримати консультацію особисто (якщо за допомогою мережі інтернет, то взагалі не треба йти до ЦНАП);

Другий раз – для підписання заяви та надання необхідних документів;

Третій раз – для отримання витягу (якщо суб’єкт бажає отримати витяг поштою, то взагалі не треба йти до ЦНАП).

Таким чином, суб’єкт може з’явитися в ЦНАП лише один раз.

3. Мінімальний контакт громадянина з посадовими особами суб’єктів надання адміністративних послуг, що сприяє зниженню корупційних проявів.

4. За умови електронного документообігу між органами виконавчої влади (що передбачено Концепцією Державної цільової програми створення та функціонування інформаційної системи надання адміністративних послуг на період до 2017 року) суттєво можна скоротити час на виконання послуг.

Таким чином, на сьогодні існує велика кількість практичних проблем надання адміністративних послуг через недосконале законодавство в даній сфері. Серед найгостріших проблем можна виділити наступні:

· відсутність впорядкованого реєстру адміністративних послуг в Україні, які можуть отримувати громадяни від суб’єктів надання адміністративних послуг. Через це кожен суб’єкт надання адміністративних послуг самостійно визначає перелік послуг, який він надає, що призводить до недоступності деяких послуг для широкого кола населення;

· непрозорість та незрозумілість механізму отримання адміністративної послуги громадянином від суб’єктів надання цих послуг;

· відсутність достатньої поінформованості громадянщодо отримання адміністративних послуг через відсутність єдиного чіткого механізму надання для кожної послуги;

· складний процес отримання адміністративної послуги;

· довготривалий процес отримання адміністративної послуги та очікування результатів;

· великі корупційні ризики для громадян через досить тісний контакт з посадовими особами та складність процедури отримання адміністративної послуги;

· незавершеність створення мережі ЦНАП та невідповідність задач, через які вони створювались з їх сьогоднішнім функціонуванням.

Запропонований механізм отримання адміністративної послуги «Внесення до державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць» розрахований на те, що ЦНАП будуть працювати в повному обсязі та згідно з цілями, які були покладені на них при створенні.

Проблемними питаннями залишаються фактична робота ЦНАП в режимі «єдиного вікна», тобто тільки на збір документів, а не на повноцінне надання адміністративної послуги в повному обсязі, не затверджений єдиний перелік адміністративних послуг, які мають надаватися через ЦНАП. Наприклад, адміністративну послугу, яку було розглянуто раніше, громадянин не може отримати через ЦНАП, зокрема, в Харкові, а повинен звертатися до територіального органу Державного агентства земельних ресурсів України.

Лише 16 травня 2014 року Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження, яким затверджено перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через ЦНАП. У цьому Переліку є і послуги Держземагенства, і вони мають надаватися через ЦНАП найпізніше з 1 січня 2015 року. Отже, нині важливо забезпечити виконання цього рішення Уряду, одночасно спрощуючи саму процедуру послуг у сфері реєстрації земельних ділянок.

Автори:

Юрій Івановдоктор економічних наук, професор, заступник директора науково-дослідного Центу індустріальних проблем розвитку НАН України

Ольга Мірошникголова Фонду місцевої демократії

Анастасія Сєніна, аспірантка Харківського національного економічного університету імені Семена Кузнеця

Довідка: Матеріал підготовлений Харківським Фондом місцевої демократії та експертами Харківського Науково-дослідного Центру Індустріальних проблем розвитку НАН України на основі моніторингу надання послуг Харківською регіональною філією Державного підприємства “Центр державного земельного кадастру”



Оставить комментарий



Розділи

  • МС (133)
  • ГС (145)
  • Зверніть увагу (58)
  • Блог (8)
  • Моніторинг видачі віз (2007-2012) (6)
  • Адміністративні послуги (61)
  • Адміністративні послуги. Харків (89)
  • Європейська інтеграція (23)
  • Конкурси (8)
  • Бібліоміст (6)
  • Культура діалогу (63)
  • Діалоги заради миру (24)
  • Новини (271)
  • Статті (32)
  • Видання ФМД (18)