Олег Конотопцев, кандидат наук з державного управління, доцент кафедри регіонального розвитку та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту Національної академії державного управління при Президентові України, експерт Фонду Місцевої Демократії, м. Харків

Уявити собі життя без інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) сьогодні не можуть навіть домогосподарки та школярі. Ці технології заполонили наше  життя, кожного дня з’являється щось нове і вдосконалене, що полегшує спілкування та економить наш час.

Ми вирішили розібратися, як використовує ІКТ публічна влада (зокрема – в процесі надання адміністративних послуг). Чи полегшують ІКТ процес отримання адміністративної послуги, чи економлять час громадянам нововведення у цій сфері? Про це – результати невеличкого дослідження.

Історія питання

 Існування України як суверенної, незалежної, правової, демократичної, соціальної держави неможливо без докорінної модернізації всієї системи публічного управління. Така модернізація повинна бути спрямованою, перш за все, на запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг. Цей імператив було визначено Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою ще в 1998 році. Тобто, сучасна система органів влади повинна бути побудована передусім як діяльність із надання адміністративних послуг.

Іншим напрямком модернізації системи публічного управління України є забезпечення її адекватності стану сучасного українського суспільства – тільки це дозволить забезпечити її дієвість. Сьогодні в світі таку адекватність можливо забезпечити виключно через активне запровадження в діяльності органів влади інформаційно-комунікаційних технологій. Саме завдяки використанню цих технологій органи влади будуть не тільки ефективні, але й адекватні стану українського суспільства

Довгі роки розбудова системи надання адміністративних послуг та впровадження до діяльності органів публічної влади інформаційно-комунікаційних технологій відбувалися не системно, майже стихійно.  Можливості використання ІКТ носили факультативний характер, зосереджувалися переважно в сфері комунікацій та визнавалися альтернативним способом здійснення традиційних процедур. В свою чергу, процес запровадження до діяльності органів влади механізму надання адміністративних послуг пройшов складну та довгу еволюцію. Впродовж кількох років приймалися нормативно правові акти, які повинні були запровадити до практики публічних адміністрацій цієї складної та необхідної процедури. 6 вересня 2012 року було прийнято Закон України №5203-VI «Про адміністративні послуги».

Цей закон докорінно змінив ситуацію не тільки щодо надання адміністративних послуг, але й щодо застосування в діяльності органів влади інформаційно-комунікаційних технологій. Відтепер ці технології стали обов’язковими в роботі органів публічного управління. Після прийняття спеціального закону про адміністративні послуги в нормативно-правовій базі України стали з’являтися документи, які визначають конкретні моменти використання інформаційно-комунікаційних технологій в діяльності органі влади

Єдиний державний портал адміністративних послуг

 Одним із принципових нововведень, які передбачають використання інформаційно-комунікаційних технологій в діяльності органів влади, є Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Частина 1 статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги» визначає Єдиний портал одним з трьох способів надання адміністративних послуг: «Адміністративні послуги надаються суб’єктами надання адміністративних послуг … через Єдиний державний портал адміністративних послуг».

Самому Порталу присвячено ст.17 Закону «Про адміністративні послуги», де міститься визначення цієї системи: «Єдиний державний портал адміністративних послуг – це офіційне джерело інформації про надання адміністративних послуг в Україні, через яке забезпечуються надання адміністративних послуг в електронній формі та доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги з використанням мережі Internet». Держателем Єдиного державного порталу адміністративних послуг є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику економічного розвитку, яким сьогодні є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Згідно Закону України «Про адміністративні послуги» функціями Єдиного державного порталу адміністративних послуг є:

«1) доступ суб’єктів звернення до інформації про адміністративні послуги та про суб’єктів надання адміністративних послуг;

2) доступність для завантаження і заповнення в електронній формі заяв та інших документів, необхідних для отримання адміністративних послуг;

3) можливість подання суб’єктами звернення заяви за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку;

4) можливість отримання суб’єктами звернення інформації про хід розгляду їхніх заяв;

5) можливість отримання суб’єктами звернення за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку результатів надання адміністративних послуг;

6) можливість здійснення суб’єктами звернення оплати за надання адміністративної послуги дистанційно, в електронній формі».

Порядок ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. №57. Портал перебуває за адресою http://poslugy.gov.ua/. Станом на серпень 2014 р. (тобто, майже ніж два роки після вступу в силу Закону портал все ще знаходиться в процесі розробки та тестування. Хоча пункти 1-3 частини 3 статті 17 Закону набували чинності разом із його опублікуванням, а найскладніші інтерактивні опції порталу (зазначені у пунктах 4-6 частини 3 статті 17 Закону) – з 1 січня 2014 року.

Інформування органом влади споживачів адміністративних послуг

 Окремим напрямком передбачених законодавством про надання адміністративних послуг новацій, які передбачають використання інформаційно-комунікаційних технологій, є інформування органом влади споживачів адміністративних послуг. І ці новації передбачають перетворення донедавна факультативних явищ в діяльності органів влади на обов’язкові. Одним з таких явищ є наявність офіційного веб-сайту органу влади, який відтепер повинен існувати не тільки у органів виконавчої влади, але й і у органів місцевого самоврядування.

Згідно ст. 6 ч. 2 п. 2 Закону України «Про адміністративні послуги» суб’єкт надання адміністративної послуги (а таким є практично кожен орган влади) зобов’язаний забезпечити «створення та функціонування веб-сайтів з інформацією про порядок надання адміністративних послуг». А ч. 2 Ст. 8 цього ж Закону визначає, що «Інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб’єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті» Крім цього, п. 4 ч. 2 Ст. 6 Закону «Про адміністративні послуги» зобов’язує орган влади (в т.ч. – кожну міську раду) надавати інформацію про порядок надання адміністративних послуг через засоби телекомунікації (в т.ч. – електронну пошту). Таким чином, офіційний веб-сайт органу влади та використання електронної пошти для комунікації перестали бути факультативним явищем в місцевому самоврядуванні, а стали обов’язковими елементами в діяльності усіх органів місцевого самоврядування.

Більше того, ч. 2 Ст.12 цього Закону зобов’язує всі міські ради міст обласного (в АР Крим – республіканського) значення для надання адміністративних послуг утворити постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ виконавчого органу міської ради – центр надання адміністративних послуг (далі – ЦНАП). Згідно частини 10 цієї ж статті закону «Про адміністративні послуги» примірне положення про ЦНАП та його регламент затверджує Кабінет Міністрів України. Відповідно до п.1 Примірного положення про центр надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 р. №113, ЦНАП повинен бути створений не тільки в містах обласного значення, але й усіх містах та, навіть, селищах, які є адміністративними центрами районів. А відповідно до п.20 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. №588, «орган, що утворив центр, створює та забезпечує роботу веб-сайту центру або окремого розділу на своєму веб-сайті». Таким чином, наявність власного офіційного веб-сайту стала обов’язковою не тільки для переважної більшості міських рад України, але й для деяких селищних рад.

Згідно ст. 6 ч. 2 п 2 Закону України «Про адміністративні послуги» суб’єкт надання адміністративної послуги зобов’язаний розмістити на веб-сайті наступну інформацію про:

• «порядок надання відповідних адміністративних послуг;
• §режим доступу до приміщення, в якому здійснюється прийом суб’єктів звернень;
• наявність сполучення громадського транспорту, під’їзних шляхів та місць паркування».

Ще одним способом інформування органом влади споживачів адміністративних послуг із використанням ІКТ є надання консультацій споживачам. Згідно ст. 6 ч. 2 п. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» «Суб’єкти надання адміністративних послуг зобов’язані забезпечити … надання суб’єкту звернення, який звернувся засобами телекомунікації (… електронної пошти …), інформації про порядок надання адміністративних послуг».

Реєстр адміністративних послуг

 Не менш важливим нововведенням, яке передбачає використання ІКТ при інформуванні органом влади споживачів адміністративних послуг, є Реєстр адміністративних послуг. Згідно ст. 6 ч.1 Закону України «Про адміністративні послуги» «Суб’єкти звернення мають право на безоплатне отримання інформації про адміністративні послуги та порядок їх надання, що забезпечується шляхом надання їм безоплатного доступу до Реєстру адміністративних послуг, розміщеного на Урядовому порталі».

Визначення терміну «Реєстр адміністративних послуг» міститься в Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг, затвердженому згаданою вже постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. №57: «єдина інформаційна комп’ютерна база даних про адміністративні послуги, що надаються відповідно до закону суб’єктами надання адміністративних послуг, сформована з метою ведення обліку адміністративних послуг та забезпечення відкритого і безоплатного доступу до інформації про адміністративні послуги».

Формування та ведення Реєстру забезпечується Мінекономрозвитку України. Станом на серпень 2014 р. Реєстр адміністративних послуг всупереч вимогам закону знаходиться не на Урядовому порталі, а на Єдиному державному порталі адміністративних послуг: http://poslugy.gov.ua/AdminService/List а також на офіційному сайті Мінекономрозвитку. Найгірше, що інформація у цьому Реєстрі досі подана у несистематизованому вигляді. Як наслідок, переліки адміністративних послуг, наприклад, районних державних адміністрацій включають від 2 до 100 адміністративних послуг.

Організація діяльності адміністратора

 Окремим аспектом використання інформаційно-комунікаційних технологій при наданні адміністративних послуг є організація діяльності адміністратора. Визначені законодавством України процедури надання адміністративних послуг передбачають створення та функціонування системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів. Згідно ч.1 ст.14 Закону України «Про адміністративні послуги» «Організація забезпечення надання адміністративних послуг здійснюється шляхом … забезпечення безоплатного авторизованого віддаленого доступу адміністраторів у режимі вільного часу до інформації в інформаційних системах суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ, організацій, які належать до сфери їх управління, в яких міститься інформація, необхідних для надання адміністративних послуг». А ч. 8 ст. 9 цього ж закону визначає, що «Суб’єкт надання адміністративної послуги отримує відповідні документи або інформацію без участі суб’єкта звернення, у тому числі шляхом прямого доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління».

Ця норма зобов’язує орган влади з’єднатися мережею телекомунікаційного зв’язку з іншими органами влади, в розпорядженні яких перебувають документи, необхідні для надання адміністративної послуги. Це передбачене п. 2 ч. 9 ст. 9 Закону «Про адміністративні послуги», який передбачає формування «системи міжвідомчої електронної взаємодії, забезпечення безоплатного та відкритого доступу до … інформаційних систем та баз даних». При цьому, такий доступ повинен бути забезпечений відповідним ступенем захисту від незаконного витоку інформації.

Напрямки вдосконалення використання ІКТ при  наданні адміністративних послуг

 Забезпечення виконання кількох вимог Закону «Про адміністративні послуги» передбачене Концепцією Державної цільової програми створення та функціонування інформаційної системи надання адміністративних послуг на період до 2017 р., затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 липня 1013 року №614-р.

Серед шляхів та способів розв’язання проблеми недостатності інформаційного забезпечення надання адміністративних послуг Концепцією визначені наступні напрямки:

• § «створення інформаційної системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів, яка повинна забезпечувати отримання інформації, необхідної для надання адміністративних послуг, з електронних інформаційних систем та баз даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в автоматичному режимі;
• § забезпечення технологічної сумісності інформаційної системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів з електронними інформаційними системами та базами даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та визначення на законодавчому рівні вимог щодо обов’язкового підключення до зазначеної системи всіх інформаційних систем та баз даних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
• § підключення до інформаційної системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів інформаційних ресурсів органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, державної установи “Урядовий контактний центр” та забезпечення фінансування подальшого функціонування та модернізації зазначеної системи».

Концепція передбачає орієнтовний обсяг фінансування, необхідний для створення та впровадження інформаційної системи електронної міжвідомчої взаємодії державних органів, 150 млн. грн.

Проблеми у використанні ІКТ при наданні адміністративних послуг

 Дії зі створення та підтримки власного офіційного веб-сайту та створення міжвідомчої системи електронної взаємодії потребують значних ресурсних витрат. Але це є дуже великою проблемою як для органів місцевого самоврядування, так і взагалі для установ публічного управління на регіональному та місцевому рівнях. Цілком обґрунтованим є побоювання, що тільки бюджетних коштів буде недостатньо для забезпечення виконання вимог законодавства у відведені законом троки. В той же час, ч.1 ст.18 Закону «Про адміністративні послуги» визначає, що «фінансове та інше забезпечення діяльності системи державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з надання адміністративних послуг здійснюється виключно за рахунок Державного бюджету України, відповідних місцевих бюджетів». Таким чином, запровадження інформаційно-комунікаційних технологій до процесу надання адміністративних послуг обмежується виключно бюджетним фінансуванням. І навіть міжнародна технічна допомога припускається виключно опосередковано через бюджет (міжнародні проекти з безпосереднього забезпечення надання адмінпослуг виявляються забороненими!). Все це зовсім не сприяє ефективному та швидкому запровадженню інформаційно-комунікаційних технологій до процесу надання адміністративних послуг на місцевому та регіональному рівнях.

Отже, прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» перетворило використання інформаційно-комунікаційних технологій з факультативного явища на обов’язковий елемент діяльності органів місцевого самоврядування. Відтепер обов’язковими для будь-яких органів влади є власний офіційний веб-сайт, комунікації за допомогою електронної пошти и та електронна взаємодія між органами влади. Але впровадження цих елементів діяльності органів публічного управління обмежене бюджетним фінансуванням всіх заходів. А це ресурсне обмеження дуже сильно перешкоджає запровадженню інформаційно-комунікаційних технологій до процесу надання адміністративних послуг на регіональному та місцевому рівнях. На жаль, на сьогодні немає підстав вважати, що Уряд України планує виправити цю ситуацію.