28 січня 2009 р.

Шановний Юрію Івановичу!

 Фондом місцевої демократії уважно розглянуто Ваше звернення

№ 340-17/1379 від 25.12.2008 про висловлення правової позиції стосовно питання, порушеного Харківською міською радою в конституційному поданні, щодо права органу місцевого самоврядування скасовувати свої рішення, прийняті раніше, чи вносити до них зміни.

Детально вивчивши матеріали подання, ми спробували об’єктивно оцінити сутність справи та висловити громадську експертну думку з цього важливого питання.

Передусім необхідно зазначити, що фахівці майже однозначно висловлюються за право органу місцевого самоврядування скасовувати та вносити зміни до власних попередньо ухвалених рішень. Разом із тим, за відсутності на сьогодні чіткого механізму, практика скасування раніше прийнятих рішень органами місцевого самоврядування може призводити до зловживання та порушення прав фізичних та юридичних осіб. Саме тому порядок прийняття та скасування рішень органами місцевого самоврядування повинен враховувати сучасний розвиток правових відносин, визначатися у суворій відповідності «духу та букві» закону, бути обов’язково прозорим та враховувати думку громадськості.

Правова позиція Фонду з цього питання ґрунтується на нормах міжнародного та національного законодавства і полягає в наступному:

1. Згідно із положеннями ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування 15.10.1985 р., ратифікованої Законом України  N 452/97-ВР від 15.07.1997 р., органи місцевого самоврядування:

- мають повну свободу дій в межах, визначених законом, для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, що не виключено з їхньої компетенції і не віднесено до компетенції іншого органу (ч. 2);

- надані органам місцевого самоврядування повноваження повинні бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть бути оскаржені або обмежені іншим органом влади, центральним або регіональним, лише у межах, визначених законом (ч. 4).

Таким чином, органи місцевого самоврядування мають повну самостійність та незалежність в межах власної компетенції, в тому числі право скасовувати власні рішення, які не віднесено до компетенції іншого органу.

2. Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Таким чином, ця стаття передбачає право зацікавлених осіб звертатися до суду з вимогами про визнання незаконними рішень зазначених рад.

3. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Разом з тим згідно зі статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Таким чином, право скасовувати власні рішення не виключено із компетенції сільських, селищних, міських рад і не віднесено до компетенції іншого органу.

Крім того, відповідно до ч. 9 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. На нашу думку, це положення можна використовувати за аналогією і до рішень відповідного органу місцевого самоврядування, ухваленого й у іншому складі ради (наприклад, пленумом).

4. Відповідно до частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

При цьому із положень цієї статті можна побачити, що залежно від змісту правових відносин, що містяться у конкретному акті, законодавець виокремлює рішення органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру (про які, наприклад, прямо зазначається у ч. 5 зазначеної статті) та індивідуально-правового характеру.

Рішення органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру є різновидом підзаконних нормативно-правових актів, які містять загальнообов’язкові правила поведінки, обмежені юрисдикцією відповідної ради, діють відносно тривалий час і не вичерпують себе фактами свого застосування.

Рішення органів місцевого самоврядування можуть також бути  індивідуально-правовими актами, тобто бути по своїй суті актами правозастосування. Тобто рішення органів місцевого самоврядування індивідуально-правового характеру приймається відповідним суб’єктом владних повноважень із конкретної справи з метою встановлення факту наявності чи відсутності суб’єктивних прав чи юридичних обов’язків та визначення особливостей їхньої реалізації на підставі відповідних правових норм. Вони характеризуються тим, що спрямовані на реалізацію вимог правових норм, оскільки конкретизується їх загальний характер щодо певних життєвих ситуацій; адресовані конкретним особам (персоніфіковані), фіксують їх суб’єктивні права, обов’язки і міру юридичної відповідальності, спрямовані на індивідуальне регулювання суспільних відносин (конкретної життєвої ситуації); вичерпуються їх виконанням, хоча правові стани, що породжуються ними, можуть мати тривалий характер (наприклад, рішення ради про постановку особи на квартирний облік); на відміну від нормативно-правових не можуть мати зворотної сили в часі. Такі ознаки індивідуально-правових актів виділяються вітчизняною доктриною (див.: Загальна теорія держави і права: Підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів / М. В. Цвік, О. В, Петришин, Л. В, Авраменко та ін. – Харків: Право, 2009. – 584 с. – С. 414-415).

Прикладом індивідуально-правових актів і є рішення міської ради про надання земельної ділянки конкретному громадянину або конкретній юридичній особі.

Виділення таких двох видів актів органів місцевого самоврядування має, на нашу думку, важливе практичне значення з огляду на порядок внесення змін до таких актів та їх скасування. Також при цьому необхідно враховувати, що інколи внесення змін до певних рішень за своєю суттю буде означати припинення дії тих правовідносин, які в них містяться, що фактично означатиме скасування акта.

5. Що стосується порядку внесення змін до таких актів, то необхідно розрізняти особливості, які стосуються рішень нормативно-правового характеру з одного боку та індивідуально-правового – з іншого.

Щодо порядку внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру, то необхідно враховувати, що за часом вони не вичерпують себе фактами свого застосування. Такий акт є чинним до моменту свого скасування і тому до нього можна вносити зміни шляхом прийняття іншого рішення про внесення до цього акту певних змін.

Щодо порядку внесення змін до рішень органів місцевого самоврядування індивідуально-правового характеру, то необхідно враховувати, що за часом такі акти вичерпують себе фактами свого застосування, хоча правові стани, що породжуються ними, можуть мати тривалий характер. Тому таке рішення «припиняє свою чинність» у момент свого виконання. Тобто вносити зміни саме до нього уже не можна. У такому разі відповідний владний суб’єкт повинен приймати нове рішення (а не рішення про внесення змін до рішення № N), яким по суті може непрямо змінити відповідні правовідносини.

6. Що стосується порядку скасування рішень органів місцевого самоврядування, то необхідно враховувати таке.

На момент прийняття міською радою рішення щодо реалізації права одного суб’єкта міській раді можуть бути не відомі деякі факти відсутності суб’єктивних прав деяких осіб.

У випадку встановлення в подальшому відсутності суб’єктивного права чи наявності юридичного обов’язку, невідповідності застосування певних правових норм до конкретної життєвої ситуації, невідповідності прийнятого рішення життєвим обставинам, щодо яких воно прийняте чи інших доказів неправомірності прийнятого рішення, компетентний суб’єкт владних повноважень має право прийняти акт, яким внести зміни до рішення чи скасувати рішення в повному обсязі. За таких умов порушені права інших осіб негайно поновлюються органом, який допустив ці порушення, шляхом скасування свого рішення або внесення до нього змін. При цьому кожне таке рішення повинно містити детальне обґрунтування необхідності внесення відповідних змін або відміни чинності певних правовідносин.

Право сільської, селищної, міської ради скасовувати власні попередньо прийняті рішення не слід ототожнювати з правом інших осіб, передбаченим ст. 144 Конституції України, звертатися до суду з вимогами про визнання незаконними рішень цих рад. Процедура визнання актів органів місцевого самоврядування незаконними в судовому порядку направлена на захист порушених прав інших суб’єктів, як-то осіб, чиї права порушені відповідним актом індивідуально-правового характеру.

Відповідно до ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Таким чином, за кожною фізичною та юридичною особою у будь-якому разі зберігається право у судовому порядку оскаржити рішення органу місцевого самоврядування, у тому числі про внесення змін або скасування його раніше ухваленого рішення, яке стосується їхніх прав та законних інтересів.

7. Пунктом 34 частини 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції пленарних засідань міських рад віднесено врегулювання питань земельних відносин. Згідно з роз’ясненнями пункту 8 Постанови Пленуму Верховного Суду України № 7 від 16.04.2004 р. «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» не можна вважати таким, що суперечить закону, рішення органу місцевого самоврядування про скасування свого рішення, за яким земельна ділянка була неправомірно одержана у власність чи користування.

На нашу думку, ці роз’яснення можна застосовувати не тільки до рішень у сфері земельних відносин, а й до будь-яких інших рішень органів місцевого самоврядування, які прийняті з порушенням законодавства. Разом із тим поряд із зазначеною процедурою з метою недопущення зловживань та порушень органами місцевого самоврядування прав фізичних та юридичних осіб повинного гарантуватися право кожної фізичної та юридичної особи оскаржити рішення органу місцевого самоврядування, у тому числі про внесення змін або скасування його раніше ухваленого рішення, яке стосується прав та законних інтересів зацікавлених суб’єктів, передбачене ст. 55 Конституції України, та відновити свої порушені права.

8. Частину 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» треба розуміти так, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України можуть визнаватися незаконними в судовому порядку, що не виключає права сільської, селищної, міської ради скасовувати власні попередньо прийняті рішення.

Враховуючи викладене, вважаємо, що в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України та статті 25, частини 14 статті 46, частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» треба розуміти так, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення про скасування свого раніше прийнятого рішення та про внесення змін до свого рішення з будь-якого питання, що не виключено з компетенції органу місцевого самоврядування і не віднесено до компетенції іншого органу.

З повагою,

Ольга Мірошник, голова Фонду місцевої демократії,