Чи залишиться місцева демократія після децентралізації? | Фонд місцевої демократії
Фонд місцевої демократії
Foundation of Local Democracy,
Kharkiv Ukraine
Фонд місцевої демократії (ФМД) - громадська неприбуткова організація, аналітичний центр(THINK TANKS), метою якого є вплив на економічні, політичні та соціальні процеси в Україні, сприяння місцевому самоврядуванню, проведенню реформ, розвитку громадянського суспільства та демократії

Чи залишиться місцева демократія після децентралізації?

200_nЦе питання стало ключовим у дистанційному експертному обговоренні, яке відбулося за ініціативи харківського представництва Мережі UPLAN, і не випадково.

Європейська модель демократії, до якої прагне Україна, передбачає широкі повноваження та можливості для громад на місцях. Передусім — право впливати на прийняття рішень, відстоювати громадські ініціативи, проводити консультації та громадські слухання про важливі питання.

Саме ці права та функції місцевого самоврядування називають місцевою демократією. І українська концепція реформи децентралізації їх також декларує.

Але що насправді відбувається з цими функціями на шостому році реформи?

Ми запропонували висловитися експертам з питань місцевого самоврядування Мережі UPLAN, науковцям, громадським лідерам та практикам.

Виявилося, що фахівці неодностайні в оцінках стану місцевої демократії у контексті реформи децентралізації. Пропонуємо ознайомитися з думками учасників заходу.

ТЕПЕРІШНЄ ТА МАЙБУТНЄ МІСЦЕВОЇ ДЕМОКРАТІЇ

Олег Конотопцев, кандидат наук з державного управління, доцент кафедри місцевого самоврядування та регіонального розвитку Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, експерт Мережі UPLAN, розповів: «Цього року Україну очікують надзвичайно важливі події. Поєднуються в часі дві дуже важливі реформи — виборча та реформа децентралізації. Восени в країні відбудуться вибори за нещодавно прийнятим Виборчим кодексом».

За словами пана Олега, після цього новообрані депутати та голови громад будуть змушені працювати в умовах реформованого місцевого самоврядування. «Тому виникає надзвичайно важливе завдання — оцінити реформу децентралізації влади в країні, що триває вже шість років», — переконаний експерт.

Марк Воронов, кандидат юридичних наук, завідувач кафедри конституційного та муніципального права юридичного факультету ХНУ ім. В. Н. Каразіна, експерт Мережі UPLAN, здивував учасників заходу своєю оцінкою стану місцевої демократії в Україні.

«Думаю, що пряма місцева демократія — це імітація. Чому? З 2012 року у нас немає місцевих референдумів, інститут місцевих ініціатив відсутній. Я не пам’ятаю в Харкові жодної підтриманої ініціативи. Останні скандальні громадські слухання — років п’ять тому щодо декомунізації, а перед цим — у зв’язку з будівництвом дороги в парку. Все інше не реалізується, зокрема й через наше законодавство», — вважає експерт.

Юлія Біденко, доцентка кафедри політології ХНУ ім. В. Н. Каразіна, експертка ініціативи Представництва ЄС Team Europe, запропонувала цікаву статистику про стан дотримання місцевої демократії в Україні: «Я погоджуюся, що законодавчі рамки важливі, можна на них нарікати. Загалом, дистрибуція провини — улюблена українська забавка, особливо в тому, що стосується реформ. Але щодо місцевої демократії та залучення громадян до прийняття рішень — тут дуже багато залежить від якості місцевої еліти й бажання залучати громаду до прийняття цих пропозицій».

«Чому? — продовжує експертка. — Мої дослідження, які я проводжу останні чотири роки, і які стосуються громадських слухань, зборів за місцем проживання, ініціатив та розглянутих електронних петицій, показують, що, попри одне законодавство, у різних обласних центрах дуже різна статистика його виконання. І вона залежить від того, настільки влада готова йти назустріч громаді.

За словами експертки, в Харкові за останні чотири роки провели тільки одне громадське слухання. У Львові статистика зовсім інша: у 2016 році — 42 слухання, у 2017 році — 60, у 2018 — 56, у 2019 — 69 громадських слухань. Нав’язаних урядом електронних петицій в Кропивницькому розглянули 16 з 76, а у Харкові — 17 з 1867. «Очевидно, що це не питання до законодавців, а до місцевої влади — наскільки вони готові йти назустріч громаді», — вважає пані Юлія.

СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ: ЩИТ ЧИ МЕЧ?

Важливим елементом місцевої демократії учасники називають Статути територіальних громад. Такі в Україні почали впроваджувати в 1998 році. Їх вважали «малою конституцією» та головним законом для кожної громади. Але доцільність такого документу та його роль на практиці експерти оцінюють неоднозначно — думки розділилися.

Марк Воронов висловив думку, що Статут територіальної громади — це саме приклад імітації демократії: «Існує різна міжнародна практика статутного права — американська, європейська. Але за своїм призначенням вона відрізняється від нашої, тому що там різні форми місцевого самоврядування. Ми запозичили ці форми, запровадили Статути, але суть втрачена, тому що у нас одна модель місцевого самоврядування по всій країні. Закон один для всіх — який сенс ухвалювати Статут? Але ж це здобуття — тому потрібно приймати».

Експерт наголосив, що Статут приймається у різних моделях місцевого самоврядування і враховує різні аспекти прав громад. А у нас враховують тільки три речі: збори громади, місцеві ініціативи та громадські слухання.

Але також потрібно враховувати особливості й історичні традиції кожної територіальної громади.

«Чим відрізняються системи місцевого самоврядування в Одесі та Харкові? Тільки тим, що в Одесі є море. Це зовсім незначні нюанси — їх закріплювати не обов’язково. Але приймаємо та забуваємо, як в Харкові», — зазначив пан Марк.

Олег Конотопцев також висловився, що ідея Статутів в Україні викривлена: «Практика у нас така, що в 1998 році взяли зразок і переписують його, іноді не виправляють навіть назви областей. Сьогодні в Харківській області прийнято 7 Статутів з 19 громад».

Юля Біденко розказала, що Статути переглядають, вносять зміни до них. А от харківський Статут залишається незмінним з 2007 року.

«Я не бачу проблеми, щоб у великих містах вносити зміни до Статутів, полегшуючи громадянам доступ до місцевих ініціатив та слухань, запроваджувати інструмент громадської експертизи», — зазначила експертка.

За її словами, Постанова Кабміну не передбачає обов’язковість проведення громадської експертизи, але в Луцьку, Черкасах, Полтаві її проводять: «Хоча Закон «Про місцеве самоврядування» не прописує такі ініціативи, але він не обмежує самі ради запроваджувати їх. Час місцевому самоврядуванню ставати ближчим до людей».

Микола Тітов, перший віце-президент — виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області, депутат обласної ради 3-х скликань, заслужений юрист України, зазначив: «Статут важливо не тільки прийняти, але зробити його настільною книгою, робочим інструментом при прийнятті та виконанні рішень. Статут громади може бути щитом, щоб захистити громаду, а може бути й мечем, щоб користуватися силою цього нормативного акту. Я за Статути, але потрібно навчитися користуватися таким нормативним документом».

ПОРУШЕННЯ ПРАВ ГРОМАДИ ПРИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ТА СТВОРЕННІ ОТГ

Марк Воронов дотримується думки, що в Україні впродовж останніх 15 років тривають не процеси муніципального реформування, а їх імітація.

«Так, у нас інститут місцевого самоврядування новий, в Радянському союзі його не було. Тому процес запровадження, становлення цього інституту відбувався приблизно 15 років. Це — напрацювання правової бази, прийняття Конституції, ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування, прийняття базового закону про місцеве самоврядування. І все. Після цього йде період стагнації, розвитку немає», — стверджує експерт.

На його думку, теперішні процеси децентралізації і реформування — імітаційні: «Особливо що стосується змін до Конституції в цій частині. Це було і за часів минулого керівництва, є й зараз. Для підготовки потужного законопроекту потрібно залучати фахівців, асоціації місцевого самоврядування, практиків, вчених, незалежних експертів, а потім його обговорювати. Процес має йти знизу, а не зверху. У нас — навпаки. Запропонували обговорювати, запустили процес, а потім за результатами щось придумаємо».

Пан Марк переконаний, що підходи мають бути професійними, все повинно бути справжнім.

Микола Тітов «захистив» реформу децентралізації. За його словами, якби реформу впроваджували відповідно до затвердженої «дорожньої карти», наслідки були б інші — більш позитивні:

«Сьогодні лише 44 % території охоплено громадами, а інші ще думають, вичікують. Адміністративний порядок утворення ОТГ невідворотний. Добровільний порядок себе вичерпав. Базовий елемент зміни до Конституції відсутній. Треба було внести зміни до Конституції, а потім запускати процес децентралізації — передачу повноважень з центру на місця».

Пан Микола не погоджується з пропозицією ліквідувати районні ради, вважає це дискримінацією та наступом на місцеву демократію.

«Не буде самоврядування — не буде контролю за виконавчою владою, не буде демократії. Центр ігнорує пропозиції регіонів. Конституція передбачає наявність районних рад та перелік їх повноважень, а тому всі зобов’язані виконувати Конституцію та йти на вибори до всіх рівнів місцевих рад у жовтні», — вважає експерт.

Костянтин Лиганенко, депутат Нововодолазької селищної ради, керівник ГО «Наступне покоління 21» розповів про чисельні порушення під час створення ОТГ.

За словами пана Костянтина, про приєднання та об’єднання жителі громад іноді дізнаються в інтернет. Так, зокрема, сталося у Новій Водолазі.

Сьогодні процес затвердження Перспективних планів формування територій громад проходить з порушеннями. Для інформації: такі плани схвалюють відповідні обласні ради за поданням обласних державних адміністрацій, а затверджує їх Кабінет Міністрів України.

Але на практиці процес формування громад відбувається дуже дивно. Наприклад, приєднання Рокитянської та Ватутінської громади до Нововодолазької ОТГ, яке погодили та обговорили з громадами, направили на затвердження до Кабінету Міністрів України. Але після затвердження ці дві громади опинилися у складі Мереф’янської ОТГ.

За словами пана Костянтина, що відбувалося у коридорах влади у процесі погодження — ми не знаємо, на сайті ХОДА плану просто немає.

«Реформа децентралізації влади є однією з рушійних реформ в Україні за останні часи. Але бюрократичні процеси, з якими мешканці та місцева влада стикаються, не дають реалізувати потреби на місцях. Останні події щодо Перспективних планів формування територій громад Харківської області підтверджують централізований вплив на децентралізацію», — зазначив він.

Михайло Семко, голова громадської організації «Добра громада» у Львові, наголосив на непрозорій процедурі затвердження Перспективних планів формування територій громад у Львівській області.

200_n«Наразі ми запропонували Перспективний план, але ми не до кінця впевнені, чи не буде він змінений у Кабміні. Тому ми пишемо листи підтримки, щоб чиновники нічого не змогли змінити, тому що ОТГ розглядають у політичній площині, а не в інтересах громади», — розповів він.

Олег Конотопцев вважає, що неможливо називати реформу децентралізації успішною у питаннях доступності громадян до прав і свобод.

На його думку, неупереджений аналіз змушує сумніватися в обґрунтованості хвалькуватих заяв столичних чиновників про беззаперечний успіх реформи децентралізації влади в Україні.

«Дуже неоднозначний стан справ у напрямку об’єднання територіальних громад. На жаль, не знайшла підтримки ідея створення Центрів надання адміністративних послуг в об’єднаних територіальних громадах», — розповідає пан Олег.

За його словами, найпроблемнішим моментом вбачається дотримання прав громад в ОТГ: «Чомусь запровадження у місцевому самоврядуванні новітніх технологій публічного управління так і не стало державною політикою. Впровадження процедур партисипативної демократії відбувається стихійно та в малому обсязі. В той час, коли нові умови функціонування органів місцевого самоврядування змушують звертати увагу на це питання в першу чергу».

Володимир Степаненко, голова громадського формування з охорони громадського порядку «Корпус громадської безпеки», експерт Мережі UPLAN, додав, що демократія — це представництво народу, а не представництво партій.

На його думку, конфлікт між інтересами партій та інтересами громади, яка є безпартійна, партійна верхівка використовує для себе, диктує свої умови на місцевому рівні: «Тому місцева демократія під загрозою, партійні чиновники можуть прибрати до рук і її».

ПІДСУМКИ ДИСКУСІЇ

Зрештою, на питання, чи буде місцева демократія після завершення реформи децентралізації, експерти відповіли ствердно.

Але «діагностика» цієї проблеми, яка стала результатом обговорення, дозволила визначити «слабкі» процеси реформування, особливо стосовно  дотримання прав і свобод громадян.

Чому реформа децентралізації ігнорує питання демократії? Можливо, через те, що громади не завжди знають свої права та не вміють ними користуватися.

Для того, щоб місцева демократія була не декларативною, а дійсно стояла на сторожі прав громади, потрібне нормативне забезпечення її процесів. Насамперед — ухвалення законів про місцевий референдум та самоорганізацію громадян. Тоді ми не тільки збережемо місцеву демократію — вона нарешті запрацює.

Дискусія також показала, що найбільше порушень прав громади та місцевої демократії відбувається у двох напрямках:

  1. у процесах формування громад, прийняття Перспективних планів формування територій;
  2. у процесі проведення місцевих виборів.

Як можна вплинути на розв’язання цих проблем, експерти обговорять наступного разу.

Процес відстоювання місцевої демократії під час проведення реформи децентралізації триває.

Ольга Мірошник,
голова Фонду місцевої демократії,
регіональна координаторка Мережі UPLAN у Харківській області



Оставить комментарий




Інші матеріали

Вибір під час виборів: хто приміряє крісло мера в Харкові?
Вибір під час виборів: хто приміряє крісло мера в Харкові?

Знову вибираємо краще життя — в особах міських голів. Хто вони — [Читати далі]

Хто має призначати директора НАБУ?
Хто має призначати директора НАБУ?

16 вересня 2020 року Конституційний Суд України поставив крапку [Читати далі]

Інтелектуали між суспільством і владою
Інтелектуали між суспільством і владою

Який вплив на громадську думку мають інтелектуали? Яку роль — [Читати далі]

Розділи

  • МС (150)
  • ГС (165)
  • Зверніть увагу (67)
  • Блог (13)
  • Моніторинг видачі віз (2007-2012) (6)
  • Адміністративні послуги (61)
  • Адміністративні послуги. Харків (89)
  • Європейська інтеграція (25)
  • Конкурси (8)
  • Бібліоміст (6)
  • Культура діалогу (69)
  • Діалоги заради миру (27)
  • Новини (293)
  • Статті (44)
  • Видання ФМД (23)

Olga Miroshnyk, Head Foundation of Local Democracy
12, Movchanovskyi vyizd, Office 13 Kharkiv, Ukraine 61001
Phone: +380501626045
E-mail: mirfmd@gmail.com, Web-site: www.fmd.kh.ua Facebook: FMD